教育是国之大计、党之大计。党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，要加快建设教育强国。

财政是国家治理的基础和重要支柱，公平有效的财政投入对教育强国有重要的支撑作用。党中央国务院一直高度重视教育财政支出，党的十八大以来，教育投入持续增长，区域差距和城乡差距不断缩小，学生助学体系不断完善，教育财政支出的透明度大大增强。但财政教育投入仍需进一步优化，需要持续投入、优化结构，进一步完善政府间事权与支出责任划分，并积极适应社会经济形势的发展。

财政教育投入持续优化

党中央国务院一直高度重视教育财政支出，持续增加财政投入。党的十八大以来，财政性教育投入一直是教育投入的主体，占国内生产总值之比长期保持在4%以上，占全国教育经费投入之比一直稳定在80%上下。财政性教育投入之中，一般公共预算教育经费又是主体。教育支出一直是一般公共预算支出中规模最大、占比最高的支出项目。全国公共预算教育支出从2013年的2.1万亿元增至2022年的3.9万亿元，十年间累计投入金额达到31万亿元，有力支持了我国教育事业的发展。

财政教育投入持续增长的同时，教育公平得到持续改善，地区间差距和城乡差距大幅缩小。中央财政持续通过转移支付支持地方教育发展，一方面通过均衡性转移支付等补助收入增强中西部地区财力，确保地方财政实现“保工资、保运转、保基本民生”，也保障了学校正常运转和教师工资正常发放。另一方面，中央财政还设立城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费和支持学前教育发展资金等十余项专项或共同事权转移支付专门支持地方教育，直接提升地方教育支出水平。国家发改委等部门还于2021年印发《国家基本公共服务标准》，提出义务教育、学前教育、普通高中和中等职业教育助学服务的国家标准，并在2022年和2023年陆续提高保障水平。2023年标准规定，义务教育阶段生均公用经费基准定额为小学720元、初中920元，各地区均不得低于这一标准。通过设立国家标准和转移支付托底，有力确保了教育供给的地区间均衡。

城乡差距大幅缩小，农村教育得到长足发展。十八大以来，教育部门推进“两免一补”政策全覆盖，并按照城乡统一的学校建设、教师编制、生均公用经费基本定额和学校基本装备配置标准，着力破除城乡二元结构壁垒。各级财政大力加大教育投入，补齐乡村教育短板。一是对乡村小规模学校按100人拨付公用经费，保障农村学校运转。二是通过发放乡镇工作补贴、乡村教师生活补助和艰苦边远地区补贴等政策，提升乡村教师待遇。三是开展农村义务教育营养改善计划等项目，十八大以来各级财政累计投入近3000亿元用于营养改善计划。2022年全国28个省份1739个区县实施营养改善计划，惠及学生3504万人，有效改善了农村学生营养健康状况。通过多方面努力，农村小学、初中的生均经费与城镇学校已经基本持平。

对贫困学生的资助体系日趋完善，惠民生、兜底线功能作用持续发挥。学生资助政策体系实现了从学前教育到研究生教育所有学段全覆盖，公办民办学校全覆盖，家庭经济困难学生全覆盖等“三个全覆盖”。历年《中国学生资助发展报告》显示，2013~2022年学生资助资金中，各级财政累计投入约16600亿元，其中中央财政占59%。财政资金占资助总额的73%，发挥了主导作用。通过全方位的学生资助，让千百万贫困家庭的孩子享受到更公平的教育机会。

财政教育支出的公开度和透明度也大大增强。教育部会同国家统计局、财政部自2000年起联合发布年度《全国教育经费执行情况统计公告》，向社会公开全国和各省份教育经费的投入情况。2016年，三部委印发《关于加强和完善教育经费统计工作的意见》，完善了全国年度教育经费统计数据快报、公告、年鉴三次发布机制，推动建立全国和省级两级公告制度。各省份按要求建立了省级的教育经费执行情况统计公告制度，公告所辖每个地级、县级地区的年度教育经费执行情况，部分省份还建立了市级教育经费统计公告制度。2018年统计公告中增加了关于“第二个只增不减”落实情况，以及幼儿园的生均教经费情况，内容不断完善。通过完善的教育经费统计公告制度，增进各界对于教育支出的理解。

需要继续增加投入，优化支出结构

从教育大国迈向教育强国，更需要财政的持续投入。在财政教育投入持续增长的同时，我国教育财政支出的总量和结构上仍存在一定短板，有较大的改善空间。

从总量上看，教育财政支出总量仍可进一步增加。与发达国家相比，我国的教育支出仍然有提升空间。2013~2020年间经合组织（OECD）国家教育支出占GDP平均约5.89%，我国教育经费总投入占GDP比重约平均为5.14%。同一时期OECD国家各教育阶段的生均教育支出为11134美元，我国各级各类学校的生均教育经费支出平均为16857元，按购买力平价折算约4182美元，也存在一定差距。

优化教育支出结构也大有可为。我国教育财政投入用于从幼儿园、小学、初中、高中、高等教育和职业教育等各个教育阶段，目前投入重心无疑是小学和初中阶段。但义务教育之外的其他教育阶段也值得关注，尤其是学前教育和高等教育有待进一步加强。

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。二十大报告指出要降低抚育和教育成本，学前教育在这一方面大有可为。我国学前教育仍存在底子薄、欠账多、发展不平衡不充分等问题。近年来学前教育投入有较大幅度增长，2022年全国幼儿园生均一般公共预算教育经费突破1万元，与小学生均经费之比为80%，2017年之比为64%，显示幼儿园与小学阶段投入差距有所缩小。但地区差异仍较为明显，部分地区幼儿园生均财政支出水平较低，2022年多个省份的幼儿园生均经费仅有小学阶段的五到六成。且由于学前教育仍然是县级基层政府负责，学前教育支出的省内差异也较为明显，尤其体现在部分财力薄弱地区学前教育投入不足。需要持续增加投入，尤其是增加财力薄弱地区的学前教育投入，补齐教育体系短板。

需要持续增加高等教育投入。建设教育强国，龙头是高等教育。在加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科过程中，财政支出是关键。但我国高等教育投入仍存在一定短板。与发达国家相比，我国高等学校的研发经费不高。以2020年为例，经济合作与发展组织国家高等教育阶段的研发费用占GDP的0.46%，研发费用占整个高等教育教育阶段支出的30%，我国高等学校的科研经费投入与之相比仍有差距。生均经费方面，2020年OECD国家高等教育阶段的生均支出为18105美元，我国高等学校的生均教育经费支出为36670元，按购买力平价折算约8786美元，也还有增长空间。

教育支出还需要继续增强对教育教学的相关投入。从支出性质来看，我国教育支出大量用于人员支出，主要是用于教师工资福利支出，公用经费的占比较低，而项目支出更少。部分财力薄弱地区的部分学校的项目支出很少甚至为零，这在一定程度上影响了教学活动的深入开展和教学质量的提升。如何增加学校教学投入，让财政投入有效提高教育教学质量，也是需要久久为功的重要课题。

进一步规范政府间教育财政事权与支出责任

合理划分政府间教育财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，在我国五级政府体系下，这一问题尤为重要。自农村税费改革以来，我国基础教育逐步形成了以县为主、省级统筹的地方教育财政体系。中央一方面履行对教育事业的监督和管理职能，并直接负责大量高等教育支出，另一方面还通过转移支付支持地方教育支出，尤其是在义务教育均等化方面承担重要责任。但在较长一段时间内，政府间教育财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。

2016年以来，国务院相继出台中央与地方财政事权和支出责任划分改革的相关文件，并对基本公共服务和教育领域做出具体规定，尤其在义务教育和学生资助方面做出详细规定，明晰了中央和地方责任，并按照差别化负担的原则，中央财政补助对困难地区倾斜。各省也相继出台省与市县教育领域财政事权和支出责任划分改革实施方案，大体上也是按照义务教育、学生资助、其他教育三个方面，明确各级政府财政事权。通过上述改革，逐步实现政府间教育财政事权和支出责任划分法治化、规范化。

政府间教育财政事权与支出责任划分仍有进一步深化空间。一是现有制度虽然对于义务教育和学生资助有比较明确的规定，但对于其他教育阶段即学前教育、高中教育、职业教育和高等教育等阶段仍没有比较清晰的划分。二是省以下教育财政事权与支出责任仍然存在一定难点。基础教育以县为主的体系之下，部分地区县级财政投入教育的能力和激励还存在一定困难。需要持续优化政府间教育事权与支出责任设计，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的教育服务制度体系和保障机制。

积极应对人口与财政新形势

公平而有效的教育财政需要积极顺应社会经济形势的发展。一方面，财政投入要合理应对人口少子化和城镇化。从第七次人口普查数据来看，我国人口形势发生了较大变化，老龄化加快加深，生育率维持在较低水平，且城镇化和人口流动势头不减。

人口形势变化尤其是少子化给教育支出带来较大挑战。学龄儿童的减少给各个教育阶段带来直接冲击，尤其是学前教育，小学和初中等教育阶段也将很快面临影响。教育需求的减少必然会带来相应调整，尤其是削减相关教育阶段支出的压力。

事实上，多个省市2022年的公共预算支出中的社会保障和就业支出已经超过教育支出，且社会保险基金预算中还有大量的养老保险支出，显示人口结构变化对财政支出的影响。但在应对人口少子化的过程中，优化教育投入，着力降低教育成本，也是构建生育友好型社会的重要举措。且通过加大教育投入，提高人力资本素质，也是应对少子化和老龄化的必然之路。

城镇化与人口流动也会对教育支出带来一定影响，尤其是涉及教职工的跨区域调整。习总书记指出，要立足教育强国建设实际需要，加大教职工统筹配置和跨区域调整力度。教师是立教之本、兴教之源，我国教育支出尤其是公共预算教育支出主要是用于教师工资等人员支出，在义务教育阶段尤为明显。但从现实来看，教师的跨区域调整力度滞后于人口流动的调整力度，部分人口流出地区的教师编制存在局部过剩，而人口流入地区教师编制不足，只能通过雇用临聘教师或政府购买服务等方式来解决，导致教师的局部过剩和不足并存。在人口城镇化和人口流动的趋势下，需要通过促进教师流动来优化资源配置，适当调整人口流出地教师编制，增加人口流入地教师数量。

另一方面，在当前复杂的经济形势下，财政收入不确定性增强，财政收支矛盾加大，还有部分地区地方政府债务还本付息压力较高，对财政支出带来较大压力，教育支出尤其是教育项目支出也难以置身事外。

应对新形势下的财政收支矛盾，财政教育投入需要开源节流，建章立制，提质增效。一是要处理好政府与市场关系，厘清政府责任，部分教育支出应当进一步完善以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制；二是要进一步提高财政教育支出绩效，使有限的财政资金能够更加公平而有效地使用。

（杨良松系西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师，余莎系西南财经大学财政税务学院讲师、硕士生导师）

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